Les incertitudes sur le statut pénal du chef de l’Etat issues de lectures différentes du Conseil constitutionnel, en janvier 1999 et de la Cour de cassation, le 29 juin 2001, ont conduit le Président de la république à envisager une réforme du statut pénal du chef de l’Etat. Conformément à son engagement électoral, au lendemain de son élection, il a créé une commission de réflexion, présidée par Pierre Avril dès le mois de juillet 2002. Le 12 décembre de la même année cette commission a adopté un rapport dont les grandes lignes sont résumées dans la note annexée. Il s’agit de garantir la protection de la fonction présidentielle et non de protéger la personne qui occupe cette fonction, tout en protégeant également la fonction présidentielle contre l’homme qui occupe lui-même cette fonction.
Une protection à la mesure de la place du chef de l’Etat (article 67)
L’irresponsabilité pour les actes accomplis en qualité de chef de l’Etat
L’article 67, 1er alinéa, confirme le principe selon lequel cette irresponsabilité est absolue (puisqu’elle s’applique à tous les contentieux civil, pénal et administratif) et permanente (puisqu’il ne peux être engagé de poursuite à l’issue du mandat).
Toutefois, cet alinéa précise les exceptions à cette règle. Dans la rédaction antérieure était prévue le cas de haute trahison. Dorénavant, il serait responsable en deux matières et devant deux juridictions distinctes :
en cas de génocide ou de crime contre l’humanité devant la Cour pénale internationale (aux termes de l’article 53-2 de la Constitution), celle-ci exerçant une compétence complémentaire des juridictions nationales, elle pourrait passer outre une décision de la Haute Cour en France.
En cas de manquement aux devoirs de la fonction manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat devant le Parlement constitué en Haute Cour (article 68 de la Constitution).
L’inviolabilité pour les actes non rattachables
Aux termes de 2e alinéa, l’inviolabilité concernera les actes détachables de la fonction, soit qu’ils aient été commis avant l’élection, soit qu’ils ne présentent pas de lien avec le mandat en cours. Le dispositif retenu prévoit que le Président de la République ne bénéficierait pas d’un privilège de juridiction puisque ses actes relèvent des juridictions de droit commun. Il ne saurait être tenu de témoigner, à l’exception d’un témoignage volontaire.
Aux termes du dernier alinéa, l’action serait toutefois suspendue pendant la durée du mandat. L’immunité serait donc absolue, mais en contrepartie, ne serait que temporaire. Ainsi, à l’issue d’un délai d’un mois suivant la cessation des fonctions, les instances et procédures rendues impossibles pendant la durée du mandat pourraient être engagées ou reprises.
Une nouvelle procédure de destitution pour préserver l’institution des manquements de celui qui l’incarne (article 68)
La procédure de destitution devant le Parlement réuni en Haute Cour
L’article 68, alinéa 1er, propose une nouvelle procédure de destitution. L’atteinte à une institution issue du suffrage universel ne pouvant être appréciée que par la représentation nationale, c’est donc au Parlement qu’il revient de prendre une telle décision. Le Parlement, constitué en Haute Cour, ne se prononcera sur la compatibilité des manquements du chef de l’Etat avec sa fonction, et non sur la nature ou la qualification pénale de ces actes. Le Président ainsi destitué redeviendrait un simple citoyen pouvant être poursuivi, le cas échéant, devant les juridictions de droit commun. Il s’agirait donc d’une sanction politique puisque celle-ci serait dépénalisée. Toutefois pour éviter toute instrumentalisation de cette procédure, le manquement, s’il n’est pas défini par sa nature ou par sa gravité, devra être « manifeste » et « incompatible » avec la poursuite du mandat.
La saisine de la Haute Cour et le maintien en fonction du Président
L’article 68, 2e alinéa, dispose que la Haute Cour se réunirait dès lors qu’une proposition adoptée par l’une des deux chambres serait adoptée par l’autre ; la seconde assemblée devant se prononcer dans un délai de quinze jours.
Aux termes du 4e alinéa, la majorité des deux tiers devra être réunie dans chaque assemblée. Par ailleurs, les députés ont supprimé la procédure d’empêchement du Président durant la période qui couvre la décision de réunir la Haute Cour et la décision de cette dernière.
Le fonctionnement de la Haute Cour et la majorité requise pour les décisions
L’article 68, 3e alinéa, dispose que la Haute Cour est présidée par le Président de l’Assemblée nationale. Une fois la décision prise par les deux chambres de la réunir, la Haute Cour statue dans le délai d’un mois. Le cas échéant, la destitution est d’effet immédiat.
L’article 68, 4e alinéa, prévoit pour chaque décision une majorité des deux tiers des membres, et non des seuls exprimés, seuls les votes favorables étant pris en compte. Cette majorité des deux tiers serait applicable aussi bien pour la décision, au sein de chaque assemblée, de réunir la Haute Cour que pour la Haute Cour elle-même amenée à se prononcer sur la destitution du chef de l’Etat. Cette triple majorité des deux tiers serait de nature à éviter toute destitution à caractère politique pour assurer que celle-ci n’interviendrait que dans les cas les plus graves. Afin d’assurer la totale sincérité de la décision, le vote aurait lieu à bulletins secrets. Toute délégation de vote serait pour l’occasion prohibée.
L’article 68, dernier alinéa, renvoie à une loi organique la définition des conditions d’application de la procédure de destitution. Relative au Sénat, elle devra être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées.
